Идея центрального регулирующего органа по военному снабжению выдвигалась также в июле 1915 г. на съезде Союза городов и была признана всеми общественными организациями. Почти одновременно с обсуждением этого вопроса в Государственной Думе, на Съезде представителей военно-промышленных комитетов также рассматривались планы создания Особого совещания по обороне. Делегаты съезда требовали, чтобы в будущем органе были достаточно представлены промышленники. Съездом была вынесена резолюция: «1) Главные управления военного ведомства—артиллерийское, военно-техническое, интендантское и военно-санитарное должны быть объединены в одном общем управлении в составе Военного министерства под властью особого помощника военного министра, лица, облеченного общественным доверием и снабженного широкими полномочиями, 2) при этом помощнике министра должно быть образовано Особое совещание, в состав которого, кроме представителей законодательных учреждений и правительственных ведомств, должны войти представители военно-промышленных комитетов, всероссийских Союзов земств и городов, ученых, технических сил и рабочих.
   Компетенция Особого совещания по обеспечению действующей армии предметами снабжения, заключалась в следующем: объединение мероприятий по обеспечению армии всем необходимым; затребование от предприятий нужных сведений об исполнении заказов с проверкой книг и документов; вопросы о наложении секвестра на предприятия; требования, обращаемые к транспортным предприятиям о внеочередных перевозках; выдача ссуд на оборудование новых и расширение существующих заводов, работающих на оборону. 
   Орган этот был совещательным при военном министре, подчиненным исключительно верховной власти, и никакое правительственное место или лицо не могло давать ему предписаний н требовать от него отчетов. Председатель его получил обширные права. Наряду с другими правами ему было предоставлено: разрешать производство заготовлений всеми способами и на всех, признанных им соответственными, условиях без ограничения суммы … словом, фактически осуществлять в порядке военно-бюрократической власти все то, что обсуждало и решало Особое совещание и чего оно и не решало.
   Одной из задач, к которой Особое совещание было вынуждено приступить, было привлечено к делу снабжения армии общественных организаций - земских и городских, научно-технических сил, а также мелкой ремесленной и кустарной промышленности для размещения через них заказов на необходимые предметы снаряжения.
   Уже в июле 1915 г. председатель Особого совещания по обороне предложил Главному комитету (Земгору) распределять заказы на предмет выполнения шанцевых инструментов и на предметы конского и обозного снаряжения. С этого началась деятельность Земгора.
   Специализация Земгора в отличие от Военно-промышленного комитета обозначилась в использовании мелких предприятий— ремесленной и кустарной промышленности, для выработки предметов обозного довольствия, инженерного снабжения (топоры, лопаты, кирки), а также для производства гранат, кинжалов и т. д.